图片来源于四川和融农业
崇州市位于成都平原西部，为成都市下辖的一个县级市。崇州市既是全国重要的商品粮生产基地县，素有“西蜀粮仓”的美称，也是传统的农村劳动力输出大县。进入 21 世纪，与全国许多地区类似，崇州市农业发展面临着农地“细碎化”、农业“边缘化”、人口“老龄化”问题，传统农业经营方式陷入困境。对此，当地政府从 2004 年开始通过公共政策推动农地向工商资本集中，进而推动农业经营方式转型。然而，由于政策支持偏差，公共政策不仅未能取得预期效果，还引发了一系列规模经营风险，导致农业转型失败。
自 2010 年起，崇州市开始了新一轮探索。通过调整公共政策支持方式，崇州市探索出以“土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务”为基本构架的“农业共营制”经营模式，不仅成功破解了“谁来种地”“种怎样的地”“谁来服务”难题，也为世界范围内传统农业的改造升级提供了“中国经验”。崇州市近 20 年的农业经营方式转型历程可以被划分为小农经营、工商资本下乡租地和“农业共营制”3 个阶段，相应地，政府公共政策也经历了无支持、不当支持和有效支持 3 个阶段。
1998－2003 年，崇州市农业以小农经营为主。由于农业经营的不确定性增加、资产专用性程度较高以及要素交易频率偏低，农业经营方式转型面临着高交易费用问题。
1、农业经营的不确定性增加，“谁来种地”问题突显。伴随工业化、城镇化的发展，农业经营的比较效益不断下降。据统计，1998 年崇州市的农业和非农业比较劳动生产率分别为 0.358 和 1.830，而到 2004 年，农业比较劳动生产率下降到 0.214，非农业比较劳动生产率则增加到 1.942。因为农业比较效益下降和农地“小规模”“细碎化”所带来的经营不便，崇州市有越来越多的农民选择种 “应付田”，而在资源禀赋较差、经营不便的西部山区，选择“抛荒”或“隐形抛荒”的农民也不在少数。由于农业经营不确定性增加，人们越来越不愿意投资农业、经营农业，“谁来种地”问题突显。这一点在笔者入户调查中得到印证：
“当年村子里几乎家家都在外边打工，大家要么选择偷偷撂荒，要么选择种“应付田”，春天丢一把种子就外出打工，等到秋天再请几天假回来收一下，粮食产量自然受到影响。”（案例编号：F20190823-04）
2、资产专用性程度高，农业专用性投资滞后。农地细碎化和产权分散化，使农业投资时常面临资产专用性制约。笔者走访发现：无论是分田到户还是二轮承包，崇州市采取的都是“家庭承包、按人均分”“远近结合、肥瘦搭配”的土地分配方式，“户均 3.5 亩左右、平均 5～7 块地”是崇州市农业的真实写照。地块细碎化不仅提高了农业专用性投资过程中的沟通与协调成本，还增加了投资被 “要挟”和“敲竹杠”的风险，农业专用性投资面临着极高的交易费用。再加上这一阶段村集体 “统”的功能不断下降，农户组织化程度不断降低，许多农业投资项目常常因为市场交易费用过高而无法顺利实施。在被问及当时的农业投资情况时，百河镇龙兴村某干部感慨道：
“家家户户各有各的事做，很多人一年到头都照不上一面，村民之间越来越散，集体班子也越来越散，有时连开一个像样的会都难，碰到好的项目也弄不起来，只能放弃了。”（案例编号：V20190823-01）
3、农业要素市场信息不对称问题突出，资源配置效率低下。优化农业要素资源配置，是实现传统农业向现代农业转型的关键。然而，同全国许多地区一样，崇州市农业要素市场发育迟缓，信息不对称问题突出。由于农地“细碎化”、产权“分散化”以及农户禀赋效应的存在，崇州市这一时期的农地流转呈现出规模小、期限短、价格低等特征。1998－2003 年，崇州市农地流转率较低，一直在10%左右徘徊，并且一半以上农地流转属于农户间自发流转，农地资源配置效率低下。因为市场不活跃、流转价格偏低和当时的农业税负担较重，一些地方甚至出现了“农地流转零租金甚至倒贴”的现象。与此同时，崇州市农业社会化服务市场发展缓慢，呈现“小”“散”“乱”的格局。例如，这一时期崇州市农机服务市场的农机主要以小型农机为主，大型农机具、农业新装备的应用还比较少，更没有专门的农业社会化服务组织。而小型农机户相对分散，不仅缺乏组织与协调，而且与农地经营者缺乏沟通，导致农业服务效率低下、农业规模经营发展滞后。
2004－2009 年，崇州市农业经营方式转型主要表现为工商资本下乡租地。面对小农经营困境，地方政府试图通过财政补贴、目标考核、中介服务等公共政策，促进农业经营方式转型。然而，公共政策不当支持却导致了交易费用攀升，农业经营方式转型失败（具体见表 1）。
表1-公共政策不当支持对农业经营方式转型的不良影响
资料来源：笔者根据案例地区的政策文件整理得到
注：“三个集中”指工业向集中发展区集中、农民向城镇和农村新型社区集中、农地向规模经营集中。
1、财政补贴政策在实施过程中出现“错位”，农业经营不确定性增加。为应对农民“不种田”“少种田”“种应付田”引发的粮食安全问题，崇州市实施了一系列财政补贴政策，试图通过吸引工商资本下乡租地来化解小农经营困境。崇州市的财政补贴政策主要分为农地流转补贴和农业项目扶持两类。在农地流转补贴方面，早在 2005 年，成都市为鼓励农业企业开展农地规模经营，就对经营规模在 1000 亩以上的农地流转项目给予每亩 100～200 元的财政补贴，且经营规模越大，补贴水平越高。为进一步落实成都市农地规模经营政策，2008 年崇州市又开始对流转期限为 3 年以上、流转面积为 500 亩以上的农地流转项目，给予每亩 100～500 元不等的补贴。在农业项目扶持方面，崇州市政府实施了一系列具有明显规模经营偏好的农业项目。一是积极向上级申请并实施“金土地工程”，优先将土地平整、田块归并、基础设施配套等项目安排在粮食适度规模经营区域，实现田网、路网、水网配套，为农地规模经营创造条件；二是大力整合财政资金和农业项目，推动现代农业园区建设，吸引农业龙头企业建设农产品生产基地，引导农业向规模化、特色化方向发展。
实施财政补贴政策原本是为了降低农业经营的不确定性，减少农业经营方式转型的交易费用。然而，由于信息不对称和政府有限理性，崇州市财政补贴政策在实施中出现了“错位”，“垒大户”的补贴方式破坏了市场竞争规则，农业经营方式转型的不确定性增大。在具有明显规模经营偏好的财政补贴政策影响下，工商资本租入大量农地，造成区域内农地流转价格攀升。许多未能获得政府补贴的中小规模经营主体被迫退出了市场，而那些获得补贴的工商资本走上了“盲目扩张、低效经营”的道路。崇州市财政补贴政策破坏了原有的市场竞争规则，使农业经营成败不再以生产效率为依据，而更多取决于获得财政补贴的多少，进而诱发了“经营规模越大，生产效率越低”现象，增大了农业规模经营风险。对此，崇州市临泉镇政府工作人员谈道：
“那个时候上边就是要求我们支持工商企业流转土地……企业能够快速形成规模……那些零散的小规模经营户，也没什么补贴，慢慢也就不种了。”（案例编号：G20190824-02）
可以看出，补贴政策“错位”导致市场规则被破坏，崇州市农业经营的不确定性增加，放大了农业经营方式转型的交易费用。
2、目标考核政策在实施过程中出现“越位”，农户权益受损。有效发挥乡镇政府和村集体的组织与协调优势，对弥补崇州市农业要素市场发育不足，提升农业资源配置效率意义重大。面对农地“细碎化”、产权“分散化”带来的高交易费用，崇州市实施了目标考核政策，希望通过激励农村基层组织发挥管理与服务功能，促进农业要素优化配置。成都市在 2003 年提出了“三个集中”战略，其中之一便是“农用地向规模经营集中”，并于 2004 年开始将农地流转与规模经营作为考核各区县农业发展绩效的重要方面。受此影响，2007 年崇州市实施了更为详细的目标考核政策，将整个市域范围内的农地流转与规模经营任务层层分解到各乡镇和村集体，并实施严格的奖惩机制。考核结果不仅直接影响被考核主体的工资和奖励，而且达不到考核要求的乡镇和村集体还要向上级部门做出检讨，部分实施“一票否决”的项目考核结果甚至决定干部任免。
目标考核政策原本是为了激励农村基层组织发挥组织与协调优势，降低农业经营方式转型的交易费用。但是，由于政府的机会主义倾向，崇州市的目标考核政策在实践中逐渐发生“越位”，出现了以行政手段推动农地流转的情况，部分农户权益受到损害。为快速实现上级政府提出的“农用地向规模营集中”目标，崇州市将农地流转目标任务层层分解，并加大了对乡镇政府和村集体的考核力度。受此影响，部分乡镇和村集体不得不一方面动员工商资本下乡租地，另一方面利用“少数服从多数” 原则动员农户转出土地。“半行政化”的资源配置方式损害了部分农户权益。其中，部分“以农为业”的“中农家庭”不得不另谋生计，而已丧失外出就业能力的“老年家庭”更是失去了生计来源。由于担心失去农地，许多农户宁愿以低价甚至零租金方式将农地流转给亲戚朋友，也不愿意流转给效率更高的规模经营主体，农地流转市场的交易费用增加。正如崇州市临泉镇政府工作人员所说：
“上级定了这个目标，作为基层就得无条件执行……要不年终考核会很难看……不仅影响大家的工资和奖励，领导脸上也没光……。”（案例编号：G20190824-03）
由此看出，目标考核政策在实施中发生“越位”损害了部分农户权益，农户在农地流转过程中面临的不确定性增加，放大了农业经营方式转型的交易费用。
3、中介服务政策在实施过程中出现“缺位”，农业规模经营风险激增。面对农地流转市场不活跃、流转价格偏低的困境，崇州市分别在市、镇、村层面建立了农地流转服务组织，试图通过“有形市场”来弥补“无形市场”发育不足。早在 2005 年，成都市便出台了建立农地流转中介服务组织的政策，提出成立县乡两级土地承包流转服务组织。2008 年之前，乡镇政府和村集体充当非正式流转中介，通过动员农户将土地委托给乡镇政府或村集体进行集中流转。这种非正式流转中介的出现，不仅避免了农地转入主体与小农户进行“挨家挨户”谈判的麻烦，也规避了部分农户可能出现的“敲竹杠”行为，促进了崇州市农地流转市场发展。为进一步规范农村要素交易市场，2008 年成都市在全国率先挂牌成立了农村产权交易所，负责农地、宅基地、集体资产等的产权交易。崇州市也在县一级建立了农村产权交易中心，在乡镇一级建立了交易服务站，在村一级确定了交易服务员，并要求各乡镇大力引导农业企业、科研单位以及各类经济组织参与农村产权交易。
中介服务政策原本是为了改善农业要素市场的信息不对称，提高要素资源配置效率。但是，由于政府的有限理性，崇州市的中介服务政策在实施过程中出现了“缺位”，由此引发了一系列规模经营风险。一是政府对工商资本的“事前审查”和“事后监管”存在“缺位”，使得一些本不具备农业经营能力的主体盲目下乡租地，最终因为经营不善“毁约弃耕”。访谈中，崇州市农业农村局某工作人员说道：
“当时踏实种粮的企业并不多……大多都是种植花菜苗木等经济作物，有的甚至还开了酒店……现在回头想想，其实大部分企业并不擅长种地……后来许多企业都因为经营不善退出了……2009 年还出现过一个在我们这影响很大的‘毁约弃耕’事件……。”（案例编号：G20200625-01）
二是政府在农业社会化服务培育方面存在“缺位”，使得本地区农业社会化服务市场发育滞后。许多经营主体不得不在农业机械、仓储设施等方面进行大量投资，但农业生产的季节性和经营面积的有限性导致许多投资都出现了闲置浪费，部分经营主体还因此面临资金链断裂、投资失败等局面。受工商资本“毁约弃耕”以及农业社会化服务发育滞后的影响，许多原本适合从事农业经营的主体开始对农业规模经营产生怀疑，农业规模经营的不确定性增加，崇州市农业经营方式转型陷入了停滞。由此看出，中介服务政策“缺位”导致崇州市农业规模经营风险激增，市场不确定性增加，大大增加了农业经营方式转型的交易费用。
2010 年以来，崇州市探索形成以“农业共营制”为主要形式的农业经营方式，并逐渐向产业链延伸、农业功能拓展的现代农业方向发展。经历了工商资本下乡租地的失败，崇州市开始调整公共政策支持方式，使农业转型的交易费用不断下降，实现了农业经营方式成功转型（具体见表 2）。
表2-公共政策有效支持对农业经营方式转型的积极影响
资料来源：笔者根据案例地区的政策文件整理得到
1、优化目标考核政策，引导农业经营方式创新。为消除目标考核政策“越位”所造成的不良影响，崇州市自 2010 年开始优化目标考核政策，将“强制性”“一刀切”的压力型考核转变为“差异化”“分类别”的激励型考核，引导各地区积极探索农业经营方式创新。崇州市采取的土地股份合作社经营方式就是政府与广大农户共同创新试验的结果。在开展承包地确权颁证工作的基础上，政府引导农户自愿以土地经营权入股，在黄龙镇柳坝村组建了崇州市第一家土地股份合作社，合作社经营土地 101 亩，并聘用职业经理人开展生产试验，第一年便取得了亩均分红 608 元的成效。此后，为进一步引导农业经营方式创新，鼓励土地股份合作社发展，崇州市优化了目标考核政策：一方面，根据农业规划布局和各乡镇发展实际，实施差异化目标考核，不再将农地流转面积纳入强制性考核任务，引导各乡镇自发组建土地股份合作社；另一方面，将合作社规范发展、农业职业经理人素质提升、农业社会化服务体系建设等工作纳入目标考核范围，重点考核乡镇政府和村集体的“工作过程”与“服务质量”，引导农业经营方式转型。在访谈中，崇州市农业产业化功能区管委会某工作人员说道：
“上级政府调整了工作考核方式，不再将土地集中流转与规模经营作为硬性指标，更加强调农业规模经营质量……号召各村成立土地股份合作社，先把这个平台建立起来……至于是否加入，由老百姓自己说了算……。”（案例编号：G20201108-02）
目标考核政策的优化激发了乡镇政府和村集体的服务功能，引导了崇州市农业经营方式创新。在新的目标考核政策影响下，乡镇政府和村集体变“主导干预”为“引导服务”，积极探索并推广了土地股份合作社的经营方式。土地股份合作社通过“外部交易内部化”降低了农业规模经营的交易费用，解决了“种怎样的地”的问题，也满足了广大农户对农地的保障性需求，维护了农户权益。截至2014 年，崇州市土地股份合作社数量已经达到 361 家，入社面积占全市耕地面积的 44%。相较于工商资本下乡租地模式，土地股份合作社采用“理事会+职业经理人+监事会”的组织架构，保障了农户的决策权与监督权，确保农地流转后不出现私建房屋、兴修鱼塘、种植苗木等情况。此外，创新性地将农业职业经理人引入合作社，并采取“按比例分红”“保底+二次分红”“基本工资+超奖短赔”等市场化分配机制，激发了职业经理人经营潜能，提升了农业经营绩效。崇州市农业已经逐步摆脱了过去“种地不赚钱”的困境，农业经营已成为农民增收的来源。扣除补贴，崇州市农业职业经理人所管理农地的亩均收益为 150 元，入社农户亩均增收约 525 元。由此看出，在农业经营方式转型过程中，目标考核政策将考核重点放在“工作过程”与“服务质量”上，激励乡镇政府和村集体更好地发挥管理与服务功能，避免了可能出现的纠纷与矛盾，降低了农业经营方式转型的交易费用。
2、改进财政补贴政策，提高农业经营绩效。面对财政补贴政策“错位”所引发的问题，崇州市自2010 年开始改进财政补贴政策，通过以下方式，将原来以农地经营规模为导向的补贴调整为以农业经营绩效为导向的补贴，大力培育农业职业经理人。一是统筹设立财政专项资金来强化农业职业经理人队伍建设。利用财政专项资金，对符合条件人员进行理论与实务培训，授予不同等级农业职业经理人证书，并定期对职业经理人进行业务考核。同时，在社保、创业、金融等方面给予农业职业经理人补贴，职业经理人级别越高，享受到的补贴力度越大。二是实施“以奖代补”“以补改投”机制来提升补贴政策的精准性与公平性。政府利用“以奖代补”方式，引导土地股份合作社、农业职业经理人等经营主体参与崇州市优质粮油高产示范区建设，并采取事后验收奖励的方式，将政府奖励资金与经营者种植规模、产量水平相挂钩，提升补贴政策的精准性。政府利用“以补改投”方式，将财政资金形成的资产股权量化到项目区农户或合作社成员，提升补贴政策的公平性。崇州市将财政补贴与农业经营绩效挂钩，实现了农业职业经理人“能力越强、绩效越高、获补贴越多”和土地股份合作社“项目完成越好、绩效越高、获奖励越多”的政策效果。在谈到政府的相关支持政策时，崇州市农业职业经理人协会某负责人说：
“正因为有这些优惠政策的吸引，这些年有越来越多的种田能手、大中专毕业生、返乡农民工加入职业经理人队伍……这弥补了原先我们这农业人才不足的问题……按经营绩效进行奖励，也激发了他们的生产动力。”（案例编号：L20190827-01）
财政补贴政策的改进，培育和激励了农业经营主体，提高了崇州市农业经营绩效。崇州市农业职业经理人队伍不断壮大，不仅解决了“谁来种地”的问题，还带动了农业生产方式革新。崇州市已培育农业职业经理人 2358 人，职业经理人年人均收入超过 10 万元，吸引了大量年轻劳动力返乡从事农业生产经营，形成了一支“有知识、懂技术、善经营、会管理”的农业经营队伍，同时也促进了良种优选、测土配方施肥、绿色防控等新技术的推广与应用。此外，“以奖代补”“以补改投”的财政等补贴方式，激发了农业经营主体的生产热情，提高了农业经营绩效。近些年崇州市农业的土地生产率和劳动生产率不断提高，已分别从 2009 年的亩均 0.17 万元和人均 0.83 万元，增加到 2019 年的亩均 0.67 万元和人均 4.54 万元。由此看出，在农业经营方式转型过程中，实施有效的财政补贴政策，将补贴依据与农业经营绩效挂钩，不仅能够激发农业经营主体的内生动力，也能够减少补贴政策实施“错位”带来的市场不确定性，进而降低农业经营方式转型的交易费用。
3、强化外部服务政策，赋能农业产业经营。为扭转农业社会化服务“缺位”带来的不利影响，崇州市自 2010 年开始改进外部服务政策，通过以下方式，逐步建立了农业全流程、综合化服务体系。一是完善农地流转中介服务。政府不仅完善了农地流转管理服务平台，还强化了对工商资本下乡的监管，建立了包括资格审查、过程监管、风险管理、纠纷调处等在内的风险防范机制。二是大力引导农业生产性服务发展。鼓励社会资本投资农业社会化服务市场，支持农机合作社、植保合作社、育秧中心等服务组织发展。政府根据农业生产布局与服务半径，建立直达田间的农业社会化服务超市，引导各类服务主体提供农技咨询、专业育秧、农机服务、绿色植保等“一站式”服务。政府吸引四川农业大学、四川省农科院等单位在本地设立农业技术平台，对农业职业经理人和广大农民开展一对一“保姆式”技术服务。三是稳步拓展农业产业化服务。吸引社会资本参与品牌服务、加工服务、物流服务提供，促进规模经营主体延伸农业产业链、拓展农业新功能，逐步建立“产加销服一条龙、农工贸旅一体化”的现代农业经营格局。在被问及现在种地是否方便时，崇州市某合作社职业经理人说道：
“我们职业经理人很少需要下地干活，只要几个电话，购买农资、找人打药，这些就可以解决……我们把主要精力放在了合作社的经营管理上……这几年我们还在搞土地经营权再入股，与企业合作进行产业化经营，由他们负责我们产品的包装和营销。”（案例编号：M20190823-03）
崇州市外部服务政策的优化，健全了农业社会化服务体系，赋能了农业产业经营。农业综合化服务体系的完善不仅解决了“谁来服务”的问题，还有效引导了农业要素融合、赋能了农业产业经营。崇州市农地流转市场呈现出规范有序的发展态势，农地流转比例已从2010年的41%增加到了2019年的74%，农地流转合同签订率也常年保持在90%以上。崇州市农业产业化服务体系也在不断完善，有效拓展了农业产业链。截至2019年，崇州市已发展稻田综合种养1.25万亩，建成粮食烘储中心26个、稻米加工和电商企业多家，推出了“稻虾藕遇·天府好米”“五星大米”等优质品牌，初步形成了包括粮油规模种植、种养循环、粮油加工、电商营销、休闲农业、乡村旅游在内的产业经营格局。由此看出，在农业经营方式转型过程中，政府应不断优化外部服务政策，这不仅能够提升农业要素资源配置效率，还可以赋能农业产业经营，降低农业经营方式转型的交易费用。
在加快农业现代化、促进共同富裕的当下，崇州市农业经营面临一些新挑战。第一，土地股份合作社带农富农能力偏弱，农民增收乏力。土地股份合作社成员获得的分红收入普遍偏低，部分合作社甚至只有保底租金。究其原因，崇州市土地股份合作社以粮油种植为主，受近些年粮价走低影响，土地股份合作社增收空间较小。对此，崇州市以土地经营权入股发展农业产业化经营为突破，引导合作社参与农业产业化经营，以此保障合作社获得更多农业全产业链增值收益。据崇州市农业部门统计：截至 2018 年，全市已有 40 家土地股份合作社进行了经营权再入股，其亩均收入比合作社单独经营高 200 元，比农户自我经营高 300 元。第二，农业职业经理人经营自主性较低，制约了其经营才能的发挥。农业职业经理人以利润最大化为目标，倾向选择收益高、风险高的经营项目。但是，土地股份合作社的理事会和监事会却需要对全体成员负责，会常常否决职业经理人的经营计划，导致部分农业职业经理人转而经营家庭农场。虽然家庭农场也是崇州市农业经营方式转型的具体形式之一，但退出合作社农业职业经理人人数过多将影响“农业共营制”的有效运行。对此，崇州市加大了农业职业经理人培育力度，通过储备更多职业经理人来保障土地股份合作社的稳定，并引导农业职业经理人向合作社缴纳更多保证金，以换取更大的经营自主权。第三，农业生产性服务水平还有待提升，影响了农业高质量发展。农业社会化服务超市无法完全整合农业服务资源。农业社会化服务的各服务环节连接不紧密，而且同一服务环节内还存在相互压价、恶性竞争的情况，严重制约了农业生产。对此，崇州市建设了农业社会化服务基地，吸引了先正达、安道麦、中化集团等知名企业入驻，尝试以专业化、数字化手段整合农业服务资源，为农业生产提供全生命周期、全产业链解决方案。
在农业经营方式转型过程中，地方政府应如何实施有效的公共政策？本文从交易费用视角，考察了农业经营方式转型过程中的公共政策支持问题，并基于四川省崇州市的农业经营方式转型实践进行案例分析，得出以下结论：
第一，农业经营方式转型存在较高的交易费用。一是由于产业分工深化和农业比较效益降低，农民的生产行为越发消极、怠慢，农业经营的不确定性增加；二是受地理位置专用性、物质资源专用性的影响，农业专用性投资滞后；三是在农地“细碎化”、产权“分散化”的传统农业经营模式下，农业要素市场的信息不对称问题突出，要素资源配置效率较低。
第二，农业经营方式转型面临较高交易费用，需要公共政策支持，但由于有限理性、信息不对称以及机会主义，公共政策支持也会出现偏差。其中，财政补贴政策能够通过降低农业经营的不确定性、弱化农业投资的资产专用性，降低农业经营方式转型的交易费用。但是，补贴政策“错位”将破坏市场竞争规则，导致交易费用增加。目标考核政策通过激励乡镇政府和村集体发挥组织与协调作用，促进农业要素优化配置和专用性投资，降低农业经营方式转型的交易费用。但是，目标考核政策 “越位”将增加农业经营的不确定性，导致交易费用增加。中介服务政策能够通过改善农业要素市场的信息不对称，提高要素资源配置效率，降低农业经营方式转型的交易费用。但是，中介服务政策 “缺位”将诱发农业规模经营风险，增加农业经营的不确定性，导致交易费用增加。
公共政策的有效支持是引导农业经营方式转型、实现农业现代化的重要保障。崇州市的经验表明，不断完善公共政策支持方式，优化市场资源配置条件，将会促进农业经营方式转型。因此，本文得到以下两点政策启示：
一是重视地方政府在农业现代化中的作用，坚持“有为政府”与“有效市场”相结合。政府要基于本地区要素禀赋特征和“市场失灵”问题，选择有效的公共政策支持方式，为区域内农业要素的优化组合与高效配置创造有利条件。政府不仅要为各参与主体营造有序的市场竞争环境，而且要为各参与主体建立起有效的激励机制，充分发挥市场这只“看不见的手”在微观要素配置层面的决定性作用，激发要素市场活力。
二是不断完善公共政策支持方式，做到积极有为而又不过度干预。首先，要改变原有的以经营规模为依据的农业支持政策，将其调整为以经营绩效为导向的支持政策；其次，要强化农业外部服务，既要支持农村产权交易平台发展，促进区域内交易信息的互联互通，也要加强农业社会化服务市场建设，为农业经营提供有力支撑；最后，要优化目标考核政策，加强对乡镇政府和村集体“工作过程” 与“服务质量”的考核，激励其更好地为本地区农业经营方式转型提供公共服务。
原文刊发：《中国农村观察》2022年第5期（摘选）
近年来，数字经济蓬勃发展，其发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有。“十四五”规划和2035年远景目标纲要指出，要充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级。信用卡作为银行零售业务中数字化转型的先锋，在助推区域特色经营和银商深度合作方面发挥着关键作用。
中国民生银行信用卡中心副总裁 曾卓
1.营销同质化、同业竞争白热化，分支机构难以实现基于特色场景的精细化获客与经营。近年来，国内信用卡行业进入存量时代，商业银行在前端获客与中端经营方向展开了激烈竞争，丰富多样的产品设计与营销活动、优质的客户服务成为主要角力场，数字化赋能成为高效运营、提升竞争力的主要驱动力。但在数字化转型浪潮中，地区间发展极不平衡，对于分支机构而言，在营销费用及人力相对有限的情况下，如何利用自身数字化能力，精准定位当地特色客群，匹配本地优势场景与商户，成为当前业务发展面临的痛点和难点。
2.银商合作仍以传统模式为主，信用卡端对零售数据资产价值挖掘有限，双方信息不对称一定程度影响商户甄选与合作质效。信用卡作为商业银行零售业务的核心产品，是银行构建金融生态圈的重要发力点，同时信用卡具有天然的大数据基因，是金融领域数字化赋能实践的主战场。从实际发展情况看，大多银行信用卡端的银商合作仍以传统模式为主，由于双方信息不对称，缺乏明晰的商户数据与画像支持，如商户同业竞争格局、优势地域与城市分布、优势客群与信用卡目标客群的匹配度等信息，银行对于优质商户的识别与甄选难度较大，不利于业务的敏捷高效开展。
另一方面，零售商户在和银行的合作中越来越关注银行方能否给自己带来流量价值与客群价值，往往会提出诸如客户画像分析、营销方案设计、地区资源投放配置等其他增值服务的要求。银行能否将自身积累的大量零售数据资产进行充分的价值挖掘，甄选出优质商户，能否通过数字化手段为优质商户提供创新的数据增值服务，也是银行和商户方能否达成紧密合作，进一步提升合作质效的痛点和难点。
1.文本挖掘与NLP技术构建立体化消费标签体系，细化区域经营颗粒度。中国民生银行信用卡中心（以下简称“民生信用卡”）研发的数字化产品“区域特色场景挖掘”，是基于区域银行卡消费数据，精准定位本地业务方向，利用文本挖掘与NLP（Natural Language Processing，自然语言处理）技术开发形成的三级立体化消费标签体系。该标签体系涵盖了行业大类、行业细类、品牌库等垂直细分领域，能够帮助区域市场前端挖潜特色发展机遇，便捷筛选出当地客群消费需求与场景偏好，细化区域客户与场景经营的颗粒度，形成更具针对性、个性化营销方案，大大提升特色客群与消费场景的契合度。
2.Apriori算法识别关联场景，延伸场景价值链。通过Apriori算法（关联规则挖掘算法）从细分客群、商业、商户等多维度，对区域存量客户历史数据分析挖掘，并搭配关联性高的衍生场景，优选“特色客群+特色消费场景+特色关联场景”联动组合，帮助区域洞察持卡用户消费旅程与行为规律，同时进行捆绑销售或精准营销，寻找多场景协同营销线索，延伸场景价值链，从而指引和助力特色客群智能识别与优质场景打造。
3.一站式解决方案提升敏捷服务能力，赋能业务落地与应用。在区域特色经营上，地方分支机构具有先天优势，对当地市场与客户更加了解，因地制宜、战略落地响应更为灵活，但在客户体验、大数据、精细化管理等数字化转型中的关键能力方面相对薄弱。数字化产品“区域特色场景挖掘”提供了简洁明晰、标准化的一站式解决方案，大大降低用数门槛，同时支持一线业务人员灵活自主分析，数据分析经验可共享，有助于打破总分机构数据孤岛和数据壁垒，实现数据连通，提升全行用数意识，让业务真正用起来。
1.消费特征具象化，助力银行识别与甄选优质商户，优化资源配置。传统模式下，银行通过与商户合作，获取零售个人客户和零售消费场景，积累了大量真实有效的商户经营及客户交易数据。民生信用卡开发的数字化产品“精选商户画像”，采用NLP自然语言处理技术，对海量消费数据进行挖掘，将商户及其所在行业市场份额、刷卡客户消费特征具象化。该产品可以进一步丰富商户评价体系，助力优质商户识别与甄选，优化行内资源配置，帮助提升场景筛选效率与质量，也有助于从数据方向拓展合作深度，提升议价能力，为策略与营销活动的制定提供方向，为银商合作提供数据基础和决策参考。
2.数字化增值服务创新助力商户寻找高匹配度消费者，改善经营质态。民生信用卡的数字化产品“精选商户画像”产品包含了四大功能模块，分别是商户及其所在行业的消费概览、首选商户评级系列标签、商户及同业客户画像以及商户城市竞争格局。
我们通过为合作商户提供高效的数字化创新咨询服务，帮助目标商户掌握市场份额信息与客户基本消费特征，了解自身及竞争对手客群结构，明确地区竞争格局确立差异化发展战略，为商户客群拓展及商机把握提供信息参考，促进银商关系深度发展。
3.促进银商合作由简单粗放向精细化、系统化、高效化转变，共推数字化转型。部分中小微商户存在获客能力薄弱，经营模式单一，忽视用户运营等短板等问题。民生信用卡聚焦商户业务领域，充分发挥自身数字化发展优势，用科技手段助力小微商户提升数字化经营能力。数字化产品“精选商户画像”，建立了一套完整涵盖商户竞争格局画像、忠诚客户比例及潜在客户转化空间等多角度的数据解决方案，以数据赋能商户支付场景，助力中小微商户扩大经营规模，进一步加强银行商户服务能力、流量转化能力，精准营销个性化服务能力。
1.数据产品均已实践落地，数字化运营模式具备可复制、可推广、可操作性。民生信用卡研发的两大数字化产品“区域特色场景挖掘”和“精选商户画像”，是基于海量交易数据、客户标签、商户画像等多维数据的综合数据解决方案。该方案针对区域获客、场景经营、商户合作而设计，已有落地案例，均具有可复制、可推广、可操作性。其中“区域特色场景挖掘”，旨在帮助分支机构特别是为数字化水平发展落后地区，提供营销指导和商户合作方向，对于区域特色化经营具有实用价值。“精选商户画像”数据产品，旨在帮助银行和商户了解行内客户所在商户及其所在行业的消费情况，对创新银行金融服务模式、促进银商深度合作也具有高度借鉴价值。
2.总分协同的营销体系数字化规划设计，达到降本增效提质目标。数字化产品基于总分协同思路设计，为一线市场人员提供数字化标签工具和偏好分析指标，精准定位区域特色场景、优质商户和优势客群，通过探索关联场景，提供多场景组合营销线索，创建“以客户为中心”“总+分+商户”“数字化驱动”的地区特色业务模式，可以解决区域业务痛点，缓解分支机构拓客业绩压力。对总部层面经营来说，也有利于提升整体客户活跃度，分享信息优势、降低合作成本，提升商务合作成功率、经营效率与创收能力，达到降本增效提质的目的。
3.数字化服务方式创新，紧密金融服务与实体经济的关联互动。银行充分发挥自身优势，利用数字化手段为商户赋能，如结合客户标签、商户消费数据、APP行为数据，采用联合建模的方式，为商户提供经营数据分析、客户偏好分析、同业经营对比分析等数字化增值服务，可应用于线上APP绑卡客户引流、基于地理位置和时间特征的线下门店客户引流等具体场景，可以提升客户产品和营销活动的推荐精准度，提升银行绑卡率和支付率，从而提升双方客户黏性和消费销售额，助力提振当地消费、振兴实体经济。
随着数字化探索的不断深入，民生信用卡将设计出相应的数字化产品，以满足更多业务条线和客群主体的需求，惠及更多的行业和领域，帮助数字化发展较为落后的地区提升其数字化运营的能力和水平，为建设数字中国贡献民生智慧。
（栏目编辑：马俊）
原标题：民营银行差异化经营还差啥
从社会、政府、监管角度看，对民营银行服务中小微企业、服务实体经济的期望值较高。要做到这一点，民营银行就必须在技术、产品创新方面开拓更大空间，但民营银行产品创新与监管创新之间尚需进一步匹配。
至今年12月，自诞生之日起就肩负着“特色经营、差异化发展”使命、承担着“服务中小微企业、‘三农’和社区等薄弱环节”角色的民营银行，已走过整整5年的发展历程。目前已有18家民营银行获批成立，另有1家获批筹建。
经济日报记者调研了解到，目前民营银行已初步形成三类经营模式：一是纯互联网型，以深圳前海微众银行、浙江网商银行、四川新网银行为代表；二是准互联网型，以上海华瑞银行、武汉众邦银行、江苏苏宁银行为代表；三是相对传统型，如天津金城银行、温州民商银行等。
5年来，民营银行在普惠金融、创新服务、防范化解风险等方面取得了哪些成效？目前其发展仍面临哪些待解难题？未来将如何走好特色经营之路？
服务小企业“敢下沉”
从2014年试点到2016年正式进入常态化设立，从探路初期走向改革发展机遇期，这5年来，明确和坚守发展定位一直是各家民营银行的核心议题。
“要突出民营银行有别于传统银行的发展特色，鼓励其着力开展存、贷、汇等基本业务，为实体经济特别是中小微企业、‘三农’和社区等提供更有针对性、更加便利的金融服务，提高普惠金融服务水平。”中国银保监会相关负责人说。
在该目标指导下，民营银行发挥比较优势，在服务小企业方面，探索形成了一套“敢下沉”“能下沉”的新业务模式。
其中，颇具代表性的是我国首家获批开业的民营银行——微众银行，这也是我国首个纯线上互联网银行。目前，该行已推出了一款全线上、纯信用的对公流动资金贷款产品“微业贷”。
“从传统业务模式看，商业银行服务小微企业有‘三高’，即风险成本高、运营成本高、服务成本高。”微众银行相关负责人说，为了真正将服务下沉，微众银行的解决方案有4点，即大数据风控、互联网产品设计、互联网科技、数字化营销。其中，大数据风控解决的是“敢下沉”问题，数字化营销解决的是“能下沉”问题，前者有助于控制银行风险成本，后者则有助于降低银行获客成本，提升服务效率。
“我们了解到微业贷产品，就是通过微信朋友圈广告。”广州联颖纺织品有限公司负责人说：“当时抱着试一试的心态提交了资料，没多久，124万元的贷款就到账了。”
此外，微众银行还对“微业贷”进行了互联网化设计，其目的在于通过互联网科技降低运营、服务成本，同时更好地匹配小微企业资金需求。
技术创新成“王牌”
服务重心下沉与技术创新，二者相辅相成，也就是说，要想不断寻求、拓展传统银行难以覆盖的长尾小微企业，民营银行就必须以技术创新为驱动力。
近日，微众银行推出了企业金融移动客户端——微众企业爱普APP，整合了含“微业贷”在内更丰富的小微金融产品及服务，聚焦中小微企业的移动化金融需求，让中小微企业“直通”银行。
“手机银行已成为个人获取金融服务的主渠道，但对于企业来说，移动化金融服务仍是一片蓝海。目前，不论是传统企业网银，还是银企直连，都是以服务大企业为主，中小微企业移动金融服务空间巨大。”微众银行相关负责人说。
具体来看，相较于个人用户，企业用户在企业账户管理、转账操作、查询对账等方面的安全要求更高、权限审批与管理流程要求更严。为此，“微众企业爱普”APP创新了智能安全决策引擎，即以大数据为驱动，针对不同客户的不同交易类型及操作行为，进行相应的风险识别，定制对应的安全策略，匹配契合的安全认证方式。
金融科技创新不仅是在移动端。当下，多家民营银行正发力人工智能建设，以拓宽服务半径、优化服务流程。
作为安徽省首家民营银行，新安银行的“房抵贷”业务借助科技赋能，已可简化为“一拍、二问、三补充”。
“一拍”，即通过新安银行APP拍照上传身份证和房产证，后台会通过大数据风控，自动对申请人的信用状况进行初步判断；“二问”，是在初步核查完成后，智能机器人“安安”会对申请人进行面对面询问，通过微表情的捕捉和申请人的回答，来判断是否符合申请标准；“三补充”也是人工智能的一部分，即利用自动识别技术，通过房产证的照片可以直接定位到房产的地址和其他关键信息，最后生成结构化数据。
新安银行相关负责人说，截至2019年10月末，该行民营企业贷款余额占各项贷款总额的比重已达66.3%。
监管协同问题待解
尽管民营银行在深耕普惠金融方面取得了诸多成效，甚至在部分技术上领行业之先，但由于成立时间尚短，最大年龄仅“5岁”的民营银行还面临着不少发展难题，其中监管协同问题较为突出。
多位民营银行负责人对记者表示，目前，监管机构对成立最多不过5年的民营银行，在监管各项指标方面，完全比照已成立20余年的成熟城商行，但这二者之间无论从发展阶段、规模基础还是整体运营内容上都存在较大差异。
在各项业务准入同等待遇上，不少民营银行也存在困难。“在业务准入环节，民营银行与普通城商行同等待遇，甚至与村镇银行相比，准入受限程度更高。比如，目前我们的投资权限没有打开，无法开展国债、金融债等基本债投资业务，这使得我们的优质流动资产配置、业务品种拓展均受到较大限制。”某中部省份民营银行负责人说。
多位民营银行负责人表示，从社会、政府、监管角度看，整体对民营银行服务中小微企业、服务实体经济的期望值较高。要做到这一点，民营银行就必须在技术、产品创新方面开拓更大空间，但民营银行产品创新与监管创新之间尚需进一步匹配。
除了监管协同问题，部分民营银行还面临“吸收存款难”。
记者在调研中发现，对于开业初期的民营银行来说，一方面按照监管要求，一方面受制于自身能力，其主要业务仍集中在“存贷汇”，但在存款竞争方面，目前银行业已形成了竞争红海，民营银行既没有网点优势，又无品牌优势，吸收存款的难度普遍较大。
为此，多位民营银行负责人建议，未来监管层可考虑在民营银行“存款准备金差异化管理”方面予以支持。
责编：千帆
本报记者 刘颖 张荣旺 北京报道
国内消费金融赛道的竞争正在进一步加剧，越来越多的银行系消费金融公司已“摩拳擦掌”，行业格局也在逐步发生变化。
近日，兰州银行（001227.SZ）董事长许建平在2021年度网上业绩说明会上表示，未来将在监管政策允许的范围内积极开展理财子公司、消费金融公司等金融牌照的申请工作，打造专业化的综合金融服务能力。
此外，多家城商行也相继对外宣布将积极申请消费金融牌照。其中，湖州银行披露的招股说明书显示，该行拟申请发起设立以绿色金融为特色的消费金融公司。江阴银行（002807.SZ）此前也发布公告称，董事会已全票通过拟设立消费金融公司的议案等。南京银行近期收购苏宁消费金融控股权已经宁波银行收购华融消费金融控股权，均实现了消费金融牌照的布局。
冰鉴科技研究院高级研究员王诗强表示，虽然区域性城商行布局消费金融牌照可以破解此前不能全国展业的难题，但是单靠资金、客源支持，城商行系消费金融公司很难承担城商行试图全国展业的重任。要想破局，城商行系消费金融公司需利用自身优势，进行差异化发展。
中银消金首席运营官章涛对《中国经营报》记者表示，未来消费金融行业的竞争很可能围绕着管理能力和定价能力展开。
破解全国展业难题
2021年2月份，银保监会下发《关于进一步规范商业银行互联网贷款业务的通知》。该通知指出，地方法人银行开展互联网贷款业务的，应服务于当地客户，不得跨注册地辖区开展互联网贷款业务。业界普遍认为，这是城商行发力消费金融牌照的主要原因。在王诗强看来，根据监管政策规定，一些城商行经营受到区域限制，只能在有分支机构的城市开展业务，这会大大限制其业务的发展。而消费金融业务经过近十年的行业洗涤，已经总结出了很多成功经验，因此，城商行在消费金融领域拥有一定经验，申请或者收购消费金融公司牌照开展消金业务对于城商行间接扩大业务规模是有帮助的。
不过，零壹研究院院长于百程告诉记者，虽然城商行通过同业授信的方式给旗下消费金融公司提供资金支持可以破解城商行不能全国展业的难题，但仍受杠杆比例的限制。
根据一位持牌消费金融公司内部人士透露，监管意在逐步压降同业规模及占比，并对不同监管评级的银行做出限制，全部同业资产与一级资本净额之比的比例按不同评级分别不能超过300%、400%、500%；与之对应，全部同业负债与一级资本净额的比值分别不能超过200%、300%、400%。
虽然尚未有监管部门的公开文件证实该消息，但是多位消费金融公司内部人士向记者透露，监管对银行的同业授信确有一定限制。
不过在王诗强看来，同业借款受限并不是制约城商行系消费金融公司发展的决定性条件，城商行可以通过其他途径为消费金融公司解决资金问题，包括但不限于股东增资；为消费金融公司外部融资提供担保，一些资金方也会根据股东背景向消费金融公司提供资金支持；此外，一些证券公司也会帮助有银行背景的消费金融公司通过发行ABS、债券等募集资金，从而解决消费金融公司的融资问题。
对此，上述持牌消费金融公司内部人士进一步表示，有银行背景的消费金融公司在进行外部融资时有银行背书，其风险评估较低，因此其融资成本可能比没有银行背景的消费金融公司低。
搅动现有格局难
“影响城商行系消费金融公司发展状况的因素有很多。”王诗强指出，首先，要看城商行的持股比例以及参股股东的支持力度。如果城商行持股比例较低，其对消费金融公司的支持力度就会较低；如果其持股比例较高，支持力度会相应较高。
同时，新设立的消费金融公司与城商行内部消费金融部门、信用卡中心是竞争关系，从银行内部导流客户给消费金融公司难度很大。即使城商行此前获得一些非分支机构所在地的客户可以导流给下属消费金融公司，但是也需要客户授权后才能共享客户资料，这一步就已经将一部分客户资源“拒之门外”。
根据2021年出台的《个人信息保护法》相关规定，企业在存储用户信息的时候需要事先得到用户的明确同意，确立以“告知—同意”为核心的个人信息处理规则。
“新法规颁布后，用户的手机号、性别、年龄、身份证号，包括用户手机的设备号以及浏览行为，都是用户隐私数据、敏感信息，如果金融机构要收集这些信息是必须通过用户明确授权的。”北京中关村科金技术有限公司数字营销事业部产品技术负责人任立勇表示。
此外，王诗强指出，银行系消费金融公司在拓展消费金融业务时往往因缺少场景支持而展业受限，因此一些城商行系消费金融公司，通过助贷导流展业在其总体业务中占比较高。新入局的城商行系消费金融公司如果也以此种方式展业，那么将很难打破现有消费金融公司格局。
最后，王诗强指出，作为中小银行的城商行系消费金融公司，由于客户信息掌握有限、模型开发人才不足等因素导致风险控制水平一般，这也是过去一些银行展业时需要助贷公司进行兜底担保的原因之一。
根据零壹智库数据，30家消费金融机构中，有18家为城商行系消费金融机构。虽然数量较多，但是资产规模仍较小。
根据企业预警通数据，从已经披露总资产的消费金融公司来看，2021年总资产排前五名的分别是招联消费金融、兴业消费金融、马上消费金融（以下简称“马上消费”）、 中银消费金融（以下简称“中银消金”）、 中邮消费金融，总资产分别为1496.98亿元、617.95亿元、610.91亿元、543.26亿元、444.22亿元。前五名总资产合计占到了已公布2021年财务数据的17家消金公司总资产约七成。资产规模排名第六位的杭银消费金融有限公司资产规模达到366.44亿元，但是净利润为4.51亿元，不足资产规模排名第五位的中邮消费金融的一半。
在上述持牌消费金融公司内部人士看来，城商行设立消费金融公司对同业造成威胁可能更多地来自融资方面的竞争。“我们在资金方接入了一些城商行的资金，如果这些银行成功申请了消费金融牌照，势必会倾向于更多地给自家消费金融公司进行同业授信，在同业授信额度有限的情况下给其他消费金融公司的资金或将减少。还有一种可能是给到其他消费金融公司的资金成本会有所提升。”
深耕新市民客群
在业内看来，城商行系消费金融公司想要在现有格局中实现突破，需要提升自身竞争力，尤其在新市民客群中抢占先机。城商行在服务新市民客群方面有一定的先发优势，可以为其旗下消费金融公司提供一定资源支持。
《关于加强新市民金融服务工作的通知》与《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》有力地支持了新市民的衣食住行及户籍等均等化的提升。新市民作为2022年一大热议话题，特别是在加强金融服务新市民的政策倾斜下，“金融有效服务新市民”的意识开始不断刻画在消金公司发展的核心目标中，这也意味着新市民群体已是一个不容忽视的长期普惠金融问题。
根据中国社会科学院课题组的调研报告，新市民人群特征包括稳定性差、生活单一、社会保障参与度低、月光族、倾向于小额借贷。
在马上消费研究院看来，新市民获取金融服务痛点在于银行业严监管、内部严风控和新市民弱资质之间的矛盾。如传统金融机构在为新市民提供金融服务的过程中，大多数的大中专毕业生，可能征信记录基本空白；新市民无城市户口或刚拿到户口2～3年，部分新市民没有固定工作、收入证明等，属于“征信白户”；或是在不了解的情况下，有过不良征信记录，但这些客户也有非常强的信贷需求，其中也不乏一些优质客户，需要根据不同情况差异化细分。传统金融机构风控无法根据新市民具体情况进行差异化筛选。
马上消费研究院指出，在信贷业务中，对新市民这类构成成员多、从事工作范围广的居民，应当以场景为核心，从“商户”和“客户”双视角，基于场景消费挖掘多维度数据，刻画更为全面的用户“信用画像”。同时在风控维度上加以细化，在客户筛选环节的必填信息里，丰富标签维度，从“现居地址”“原籍地址”“居住时间”“从事工作”等具体的筛选条件，加上客户身份信息的验证环节交叉认证，从而帮助部分无法提供固定工作、收入证明的“白户新市民”完成授信，让他们在面临大额消费需求时，同样能够享受分期消费的惠及。有效解决新市民痛点带来的交易成本增加难题，消金公司实现“惠”及新市民。在建立了清晰的信用画像后，可根据不同身份人群打造相应贷款，类似于针对蓝领的蓝领贷，可打造适合灵活就业人群的贷款，适合在工作试用期的贷款，临时创业期的启动资金贷款或资金周转贷等。
同时，马上消费研究院指出，也要拓宽金融渠道，注重推出适合新市民金融消费特点的线下线上服务，使其享受更加便捷的金融服务。
在章涛看来，理性消费、适度供给，会是这一行业的新常态，而长期来看，按照成熟市场的发展经验，随着中国经济发展方式的转变，消费作为增长引擎的作用日益凸显，居民消费率提升且储蓄率下降是大势所趋，中国消费金融行业依然有着广阔的发展空间。
章涛表示，金融行业具有风险后置的特征，相对来说，银行股东背景的持牌消金公司会更加注重风险把控。当行业越来越规范，消金公司将迎来更好的发展机会，甚至大有可为。
同时，章涛认为，如何把利率降下来是消费金融公司可提高竞争力的地方。消费金融公司应借助科技来守住风险底线，以及利用科技来降低运营成本。比如数据使用、利率制定以及营销推广和贷后催收等，都需要坚持在合规框架内更好使用科技手段来提升效率和降低单位成本。未来消费金融行业的竞争很可能围绕着管理能力和定价能力展开。
（编辑：何莎莎 校对：颜京宁）
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