□唐烈英
“三权”分置是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行，这是我国农业农村领域继家庭承包制后又一次重大理论突破和制度创新。“三权”分置予以农村土地治理新的内涵，亦是推进乡村振兴的重要内容。随着民法典的实施和农村土地承包法的修正，承包地“三权”分置由政策转变为法律。
在相关研究方面，诸如“三权”的权利性质为何、具体运行如何规范等基本问题是法学界关注的热点问题。为此，众多学者从理论与实践层面对该领域开展了卓有成效的研究，产生一批优秀成果。徐超副教授新近出版的学术著作——《承包地“三权”运行制度研究》便是其中之一。《承包地“三权”运行制度研究》的结项成果，是徐超副教授近年来对相关问题实践调研与理论研究成果的集中呈现。该书通过5章13节的篇幅，揭示了承包地“三权”运行的内在问题，阐明了承包地“三权”运行的理论框架与制度路径，在民法典基本框架和体系之下，找准所有权、承包权和经营权的功能定位，并在此基础上围绕发包、流转、收回建构具有操作性和可行性的具体规则，实现对承包地“三权”运行的系统研究与对症下药，脉络清晰、结构严谨、内容丰富，可谓成果丰硕、特色纷呈，具有理论创新意义与实践应用价值。
第一，该书对现有承包地“三权”运行的现状进行了充分详实的分析与总结。通过对现行的法律规范及其演进历程的梳理和考察，把握“两权”分离下农村土地权利运行制度的基本状况，通过对“三权”分置政策文件以及各地试点方案的文本解析，明确“三权”分置政策意欲实现的目标，剖析现有制度在实现政策目标过程中存在的不足并探明其具体成因，以明确本书研究所欲解决的现实及理论问题。作者认为，我国农村土地制度的构建与发展始终回应我国经济发展的现实需求，“三权”分置的提出旨在新形势下理顺自“两权”分离至今所遗留的问题，重新审视承包地“三权”的构成及相互之间的关系。我国农村土地权利制度改革源于地方实践，法律制度的构建与完善依赖地方实践的成功经验，选取了安徽、福建、陕西、重庆等地关于承包地“三权”分置的地方性规范进行文本实证分析，归纳总结出地方性规范中对于“三权”运行等具体制度构建的先进经验与不足之处，为未来立法的制度构建与完善寻求可靠路径及成功样本。
第二，该书构建了承包地“三权”运行的理论框架，明确“三权”分置是承包地“三权”运行制度的逻辑起点，以政策目标为指引，明确“三权”运行制度的价值目标以及功能定位，根据“三权”相互间的逻辑关系，沿袭发包、流转和收回等运行环节确立制度的体系框架。作者提出，“三权”分置政策的法律表达需要体现政策的实质精神，更要在符合民法典相关法理的前提下完成法律规则的创制，对承包地“三权”予以合乎法律逻辑和我国语境的体系性解释，以民法理论为基础同时契合政策的制度功能。同时，阐明承包地“三权”的权利属性，将财产权的抽象权能解析为承包地“三权”的具体权能，并形成承包地“三权”之间的均衡结构。在理顺承包地“三权”生成路径法律逻辑的基础上，实现承包地“三权”由政策与法律的转化和对接，进而明确法律意义上“三权”的运行框架。
第三，该书完善了承包地“三权”的发包、流转、收回等运行制度的规则。在承包地“三权”的学理基础上，分别对承包地发包、流转、收回等运行过程中的制度完善展开研究，阐释“三权”分置下承包地发包、流转、收回的法律内涵和价值目标，构建“债-物”并行的流转框架，以及“三权”运行中具体规则的完善。作者指出，在承包地发包制度的法律内涵与要素构成进行界定的基础上，对集体成员资格认定、承包方案、承包合同、设立登记等制度的规则加以完善。土地经营权“债-物”并行的流转框架契合“三权”分置改革的需求，既使其流转适用民法典的一般性规则，保障流转关系的稳定性；又兼容农村土地承包法的特殊性规则，以较为弹性的方式实现市场配置，并对受让主体适格性审核、流转合同、流转登记、流转管理等制度的具体规则加以完善与明确。承包地收回制度是对社会经济的转型、承包地分配的碎片化以及国家政策的变迁等现实需求的回应，对土地经营权的消灭事由、合同终止、注销登记等制度规则加以完善。
该书能够让人深切感受到承包地“三权”运行制度理论框架和规范构建的重要意义。对于法律工作者来说，该书能够引发对承包地“三权”运行制度相关问题更深层次的思考与理解。当然，书中的亮点以及学术价值与应用价值并不仅限于此，仔细研读、认真体会，该书定能为农村土地治理相关研究提供重要的法治理论支持与决策参考。
（作者单位：西南政法大学）
编者注：国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。
全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，以农用地整理、建设用地整治和乡村生态保护修复等为主要内容，将山水林田湖草等全要素作为作用对象，以保护耕地、集约节约用地、改善生态环境为核心目标的土地整治模式。
2019年12月，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发[2019]194号），要求在全国范围内开展全域土地综合整治试点。2020年6月，自然资源部国土空间生态修复司印发《关于全域土地综合整治试点实施要点（试行）》的函（自然资生态修复函[2020]37号），对试点选址、整治区域划定、村庄规划编制、整治任务确定、双5%标准、指标认定、内容审查、监测监管、验收评估、负面清单等任务作出明确要求。2021年4月，国土空间生态修复司印发《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》，指导实施方案编制。“十四五”规划将“规范开展全域土地综合整治”作为实施乡村建设行动的一项重点内容。
编制村庄规划：试点乡镇政府组织落实上级国土空间规划中确定的全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等，充分衔接城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线“三线”划定成果，统筹编制村庄规划，因地制宜做好总体设计，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块。
制定实施方案：在《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》基础上，以国土空间规划为依据，与村庄规划充分衔接，开展现状调查和可行性分析，组织编制全域土地综合整治试点实施方案，报县（市）政府审批。
开展农用地综合整治：项目要统筹推进现有耕地提质改造、高标准农田建设、低效林地草地园地整理、宜耕未利用地开发等，减少耕地碎片化，优化耕地布局，提升耕地质量。
推进低效利用建设用地整治：统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、交通水利基础设施等建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，强化增减挂钩项目管理、优化农村建设用地布局，盘活存量及闲置资产资源，支持农村新产业和新业态发展用地。
实施项目生态保护修复：大力实施人居环境整治，推进农村垃圾革命、厕所革命、污水革命等，加强农村生态环境保护。结合当地生态系统整体性和区域自然环境差异性，实施地质灾害防治、废弃矿山治理、污染土壤修复等生态修复工程。
历史文化传统村落保护：严格保护历史文化传统村落，不能实施破坏乡村风貌和历史文化文脉等建设活动。加强村庄规划设计，推进创建精品村、美丽宜居示范村、少数民族特色村寨等。
“城乡融合”发展模式：结合乡村自身发展需求，通过对以“低、散、乱”为特征的低效用地进行整治，构建农房集中、产业园区集中、基础设施配套完善的产业兴旺、环境宜居的新农村，缩小城乡差距，加快城乡融合一体化进程。
“现代农业”引领模式：对于农业基础禀赋较好的乡村，通过土地流转，在规模经营基础上，构建绿色农业、循环农业、观光农业等现代农业；加快土地资源整合，推进宅基地拆旧建新、盘活闲置宅基地，实现村民齐聚、耕地连片、产业聚堆、村庄干净整洁等目标。
“乡村旅游”带动模式：对于富含文化底蕴和资源丰富的村庄，通过充分挖掘乡村文化、开发特色资源，延续乡村机理，发展乡村特色旅游产业，推动乡村产业融合发展。
“合村并居”开发模式：对于废弃的村庄、山区较为破旧的村庄、存在地质灾害隐患的村庄、易地扶贫搬迁和生态移民等村庄，响应国家宅基地制度改革的号召，通过对村庄进行拆旧建新，盘活存量建设用地，原村庄同步复垦为林地、草地和耕地，保护耕地的同时保证村民的安全、提高村民生活质量。
从土地整理到土地整治，再到土地综合整治以及全域土地综合整治，土地整治的内涵和外延不断扩展，2017年党的十九大提出乡村振兴战略，明确了乡村振兴战略的目标任务，在此背景下，土地综合整治迈入新阶段，成为保障粮食安全、改善生态环境质量、促进乡村振兴的重要工具和抓手。
习近平总书记在参加江苏代表团审议时强调，要严守耕地红线，稳定粮食播种面积，加强高标准农田建设，切实保障粮食和重要农产品稳定安全供给。
“耕地数量、质量和健康是支撑国家粮食安全、农产品质量安全和生态环境安全的基石。”作为来自农业生产一线的代表，全国人大代表、常州市润土瓜蔬专业合作社社长张道衡深有感触地说，保障粮食安全，必须全面管理耕地的环境质量、生物多样性和生态服务功能，开展健康耕地建设。他建议土地复耕整理过程中，要充分考量生态影响，做好规划设计。
“土地整治，与生态环境息息相关。无论是退林还耕，还是土地细碎化整理、复耕整理等，整治效果的好坏在某种程度上会影响生态环境。”张道衡说，不仅要考虑土地产出率，更要注重土地质量、生态的规划设计与科学布局，改善农业农村生态环境，推进农业绿色发展。
“耕作层土壤是耕地的精华，是农业生产的物质基础和粮食安全的根本保障。”张道衡建议，做好耕作层保护，将耕作层剥离再利用作为占用耕地的必要动作，明确土壤剥离的技术标准，将土地肥力作为补充土地的重要指标，鼓励将耕地耕作层剥离再利用。
“要进一步完善土壤环境污染修复与防治。”张道衡建议，土地复耕前要保证新土壤性质、土壤结构等属性与原有土地相一致，强化风险管控与修复活动监管。同时，需进一步加强农业生态资源保护，不断提高农田生产力，探索地力修复与提升新技术，对土地进行土壤修复改良。农户通过种植绿植、施用有机肥等措施进行土壤修复的，应保证生态补偿及时到位，务必使土壤在复耕前达到农业种植生产的基本要求。
“强化农业生产基础设施建设也很重要。”张道衡建议，稳步推进高标准农田建设，以及田、土、水、路、林、电、技、管综合配套建设，打造集水、土、气、生态条件于一体的系统工程，提高农田可持续利用水平和农业综合生产能力。
新华日报·交汇点记者 白雪
《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》（以下简称实施办法），经省第十三届人大常委会第三十八次会议审议通过，将于2023年3月1日起施行，这是实施办法自2012年修正后的首次全面修订。实施办法共八章八十条，自然资源厅相关处（室、局）围绕实施办法的主要内容，从八个方面进行了详细解读。
今天
厅利用处就实施办法中
土地节约集约利用方面的内容
进行解读
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当前，我省资源紧约束形势日益严峻。“三调”结果反映出我省城乡建设外延式扩张态势还没有根本扭转，建设用地节约集约利用水平不高的问题依然十分突出。随着成渝地区双城经济圈建设、新时代推进西部大开发等国家重大战略深入实施，我省正加快启动实施一大批重点项目，未来较长一段时间内，对建设用地的刚性需求仍将处于高位，土地资源供需矛盾将长期趋紧。在土地利用方式上，我省乃至全国正从“增量时代”加快转向“存量时代”，决不能再以过度消耗土地资源为代价，必须坚定不移推进节约集约用地，更好统筹保护与发展的关系，进一步优化土地利用结构，提高土地利用效率，以土地利用方式转变助推经济社会发展方式转变，为实现高质量发展提供有力保障和支撑。
因此，实施办法
在进一步细化节约集约用地相关规定基础上
以行政法规形式提出
落实建设用地标准
建立节约集约用地评价机制等创新内容
推动全面提升全省土地节约集约利用水平
1 ➤ 严格落实建设用地标准
针对地方政府和用地企业对严格落实土地使用标准重视程度不够、节约集约用地意识淡薄问题和各地超标准闯关、搭车用地现象，新《实施办法》明确提出→要严格执行建设用地标准，鼓励采用节约集约用地新技术和新模式，提高土地利用效率。
2 ➤ 盘活利用存量建设用地资源
针对我省批而未供和闲置土地总量大、处置难的问题，新《实施办法》提出→县级以上地方各级人民政府应当统筹新增和存量建设用地使用，优先支持通过工业用地整治改造、城乡低效用地再开发等方式建设中小企业园区，促进中小企业集聚发展和转型升级。
3 ➤ 强化建设用地动态巡查及监管
针对土地出让合同或履约协议中明确约定的单位用地投资强度、产出强度、容积率等衡量土地利用效率的硬指标，在后期没有开展有效监管和硬性考核的现象，新《实施办法》提出→县级以上地方各级人民政府自然资源主管部门应当会同发展改革、住房城乡建设等部门建立建设用地动态巡查机制，通过预警提醒、现场核查、跟踪管理、竣工验收、闲置土地处置等手段，加强建设用地供应交易和供后开发利用监管。
4 ➤ 建立节约集约用地评价机制
针对各地节约集约利用主要评价指标值不高、争当英雄不积极、比学赶超氛围还不够浓厚的现象，新《实施办法》提出→
◉ 县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门开展本行政区域内的建设用地利用和投入产出、集约利用程度、潜力规模与空间分布调查，并将相关结果作为土地管理和节约集约用地评价的基础；
◉ 县级以上地方各级人民政府自然资源主管部门应当根据建设用地利用情况调查结果，组织开展区域、城市和开发区节约集约用地评价，并将评价结果向社会公开。
土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是高质量发展的永恒主题，是关涉中华民族永续发展的大事，需要凝聚党委政府、企业主体和全社会的智慧与力量，久久为功，持续用力。
我们要以
更严格的要求、更扎实的举措、更精细的标准
全面提升我省节约集约用地水平
为四川高质量发展作出新的更大贡献
引用地址:https://www.gupiaohao.com/202305/30583.html
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